Правовые основания профилактической работы с несовершеннолетними

С.Д. Чиганова, доцент, декан социально-правового факультета КрасГУ

Среди всех социальных проблем, решения которых ожидает общество, пожалуй, самой актуальной является проблема детской безнадзорности и преступности несовершеннолетних. Разумеется, безработица, бедственное положение пенсионеров и целый ряд других проблем также стоят сейчас весьма остро, однако именно проблема детей, оставшихся без родительского попечения, без какого бы то ни было контроля со стороны общества, вовлекаемых в наркоманию и различные виды преступного промысла создает видимую угрозу благополучию этого общества в будущем.

 

Необходимость скорейшего решения этой проблемы обусловила принятие целого ряда нормативных актов, составляющих в своей совокупности правовую основу для решения конкретных задач в работе с несовершеннолетними. Особое место занимает Закон РФ "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", принятый Думой 21 мая 1999г.

Этот нормативный акт предлагает существенные изменения в функционировании системы органов, к ведению которых относится защита прав и интересов несовершеннолетних, их социальная поддержка, воспитание и профилактика подростковой преступности, наркомании и пьянства.

В законе содержится ряд важных дефиниций, определение которых законодателем предполагает возможность более четкого разграничения функций органов системы профилактики.

В ст.1 Закона разведены понятия я безнадзорного и беспризорного несовершеннолетнего. В первом случае речь идет о ребенке, контроль за поведением которого со стороны родителей или лиц, их заменяющих, отсутствует. На практике это чаще всего означает, что несовершеннолетний не посещает школу или систематически пропускает занятия, периодически в группе сверстников употребляет алкоголь либо наркотики, досуг его неорганизован и состоит обычно в бесцельном "гулянии" по улицам, что бывает чревато совершением мелких правонарушений, хулиганством. Достаточными профилактическими мерами воздействия в этом случае обычно является беседа с родителями, социально-педагогическая помощь семье, обеспечение той или иной формы контроля в отношении несовершеннолетнего и организация его свободного времени (привлечение в спортивные секции, клубы по интересам, трудоустройство) . Беспризорный же ребенок - это безнадзорный, не имеющий места жительства. И в этом случае ребенок зачастую лишен не только условий для нормального воспитания, но и для нормальной жизни: голодает, не имеет теплой одежды, места для ночлега, вынужден совершать правонарушения (чаще всего кражи) для поддержания своего существования. Степень социальной дезадаптированности таких подростков обычно бывает значительно выше, чем у безнадзорных. К числу несовершеннолетних, в отношении которых может проводиться социально-профилактическая работа, отнесены законодателем и несовершеннолетние, находящиеся в социально опасном положении. Имеются в виду дети и подростки из семей беженцев и вынужденных переселенцев, дети из семей алкоголиков и наркоманов, дети, в отношении которых применяется жестокое обращение или допускается сексуальная эксплуатация или принуждение к нищенству и т.д. В отношении двух последних категорий несовершеннолетних необходима экстренная и интенсивная социально-педагогическая, психологическая, а часто и медицинская реабилитация, поскольку зачастую существует реальная угроза для их здоровья, а иногда и жизни. Отметим, что в Законе не употребляется термин "трудный подросток": думается, что он исчезнет не только из нормативных актов, но и из практики социальной и педагогической работы. Дело в том, что этот долгое время использовавшийся термин отражает проблему педагогов, не находящих эффективных средств педагогического воздействия на несовершеннолетнего. В действительности такой подросток сам находится в трудной ситуации, ему не удается решать принципиально, бытийно значимые задачи, связанные с установлением позитивных социальных контактов с окружающими, определяющих формирование его личности.

В числе предложенных законодателем дефиниций введено понятие индивидуальной профилактической работы и понятие профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Последняя определяется как система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуально-профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.

Ст.2 Закона определяет основные задачи и принципы деятельности органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В перечень задач кроме непосредственно вытекающих из определения профилактики включены также обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, их социально-педагогическая реабилитация и выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. К принципам деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отнесены наряду с традиционным принципом законности такие принципы, как поддержка семьи и взаимодействие с ней и индивидуальный подход к исправлению несовершеннолетнего с соблюдением конфиденциальности полученной информации.

Система органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определяется ст.4 Закона. При этом перечень возглавляют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Именно на них возложена задача по осуществлению мер по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Ст.11 Закона определяет функции и задачи комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Это, естественно, осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям несовершеннолетних; организацию контроля за условиями их воспитания и обучения, в том числе в учреждениях профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; подготовку совместно с соответствующими органами материалов, представляемых в суд, по вопросам, предусмотренным законодательством РФ; рассмотрение представлений органов образования об исключении из образовательного учреждения; оказание помощи в трудоустройстве и бытовом устройстве несовершеннолетним, нуждающимся в помощи государства при решении этих вопросов. Следует заметить в то же время, что п.7 этой статьи противоречит ее общему смыслу и определенным для КДН задачам: он закрепляет возможность применения этим органом мер административной ответственности к несовершеннолетним и их родителям. Думается, что сочетание карательной функции с функциями социальной защиты в ведении одного органа неудачно и является данью устаревшим взглядам на профилактическую работу. Необходим новый нормативный документ, регулирующий деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав исходя из нового концептуального подхода, согласно которому в профилактике правонарушений несовершеннолетних приоритет принадлежит мерам социальной реабилитации и поддержки.

На втором месте после комиссий по делам несовершеннолетних в ст.4 Закона указаны органы социальной защиты населения, и на них по закону теперь возложена основная тяжесть профилактической и реабилитационной работы с несовершеннолетними, оказавшимися в трудной жизненной ситуации. На них согласно ст.12 Закона возложена задача профилактики безнадзорности через учреждения социального обслуживания и специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Таким образом, в систему учреждений профилактики включены центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, социальные приюты и центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей.

Последние два вида социальных учреждений обеспечивают временное проживание несовершеннолетних до решения вопроса об их возвращении в семью либо о передаче органам опеки и попечительства для устройства в государственные воспитательные учреждения.

Далее в ст.4 Закона перечислены органы образования, опеки и попечительства, занятости, также входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений. Обращает на себя внимание тот факт, что органы внутренних дел стоят в перечне на последнем месте. В связи с этим следует заметить, что это означает кардинальное изменение подходов к решению проблемы профилактики правонарушений несовершеннолетних: приоритет принадлежит теперь мерам социальной реабилитации, а не средствам уголовно-правового воздействия. С другой стороны, видимо, именно на этом основании милиция отгораживается от проблем ранней профилактики, участковые не считают нужным вмешиваться в "семейные разборки" и в результате через несколько лет налицо глубокая социальная дезадаптированность и запущенность подростков из таких семей.

Ст. 14 и ст.15 Закона посвящены органам управления образованием. На наш взгляд, необходимость четкого разграничения сфер ведения между ними и органами социальной защиты населения назрела уже давно. В частности, в отношении детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, склонных к совершению правонарушений свою работу проводят учреждения обоих ведомств. Однако Закон совершенно определенно ограничил функции органов образования решением вопросов обучения несовершеннолетних. Конкретно поставлены задачи развитие сети специализированных учреждений открытого и закрытого типа для несовершеннолетних, нуждающихся в особых условиях обучения и воспитания и интернатных учреждений для устройства детей, проживание которых в семье невозможно и они переданы органам опеки и попечительства. Образовательные учреждения также выявляют несовершеннолетних и семьи, находящихся в социально опасном положении, организуют досуг и кружковую работу.

Думается, однако, что в разграничении функций органов социальной защиты населения и органов управления образованием необходимо на практике сделать еще один шаг, а именно передать функции опеки и попечительства в ведение управлений социальной защиты населения. Передача этих функций представляется вполне целесообразной, поскольку именно учреждения социальной защиты, чаще всего центры социальной помощи семье и детям, первыми получают информацию о неблагополучии в семье (смерти или болезни родителей, беспризорности детей и т.д.) и могут оперативно принять необходимые меры. Образовательные же учреждения в поле зрения удерживают детей только школьного возраста и реагируют, как правило, только на длительное непосещение ребенком занятий. Возможно, задачу постоянного устройства детей, оставшихся без попечения родителей или попавших в социально опасное положение, также со временем следует передать в ведение органов социальной защиты, так же, как функции опеки и попечительства. В реальных жизненных ситуациях социальное неблагополучие, неустроенность детей порождает целый комплекс проблем, которые более эффективно могут быть решены в рамках одного ведомства.

В то же время можно только приветствовать предусмотренную законом возможность развитие сети кружков и секций для организации досуга в системе разных ведомств.

Ст.ст 20, 21 определяют задачи органов МВД по профилактике, к их ведению отнесена работа с десятью категориями несовершеннолетних, указанных в ст. 5 Закона. Заметим, что ст.5 четко определяет категории таких лиц, при этом те, кто освобожден от уголовного наказания, должны обязательно пройти социальную реабилитацию. К ведению милиции отнесена также работа с неблагополучными семьями, в которых родители не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению или содержанию детей, отрицательно влияют на их поведение или жестоко обращаются с ними.

Ст.6 определяет основания проведения профилактической работы. На первом месте - собственное заявление несовершеннолетних или их родителей об оказании им помощи по вопросам, входящим в компетенцию органов системы профилактики. Далее приведен исчерпывающий перечень оснований, по которым возможно начать индивидуальную профилактическую работу с несовершеннолетним и его семьей. Это представляется весьма важным, так как исключает безосновательное вмешательство в жизнь семьи, имеющей право на воспитание детей в соответствии со своими представлениями и идеалами. Проведение индивидуальной профилактической работы ограничено также по срокам (ст. 7).

Права несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях системы профилактики, предусмотрены ст.8 Закона, и среди них - право на гуманное, не унижающее человеческое достоинство, обращение, право на уведомление родителей и право на обжалование решений, принятых работниками органов и учреждений системы профилактики.

Ст.9 Закона предусматривает гарантии его исполнения. Это прежде всего возможность защищать права и законные интересы несовершеннолетних в судебном порядке, а также обязанность взаимного информирования органов системы профилактики о трудных жизненных ситуациях или социально опасном положении, в котором могут оказаться несовершеннолетние. Дети не должны "выпадать" из сферы деятельности учреждений, осуществляющих социальную реабилитацию, это залог своевременности оказания необходимой помощи.

В главе Ш Закона детально регламентируется помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Эта серьезная мера воздействия используется, когда иные способы социальной реабилитации оказываются неэффективными.

Дальнейшее развитие системы законодательства, регулирующего отношения, связанные с осуществлением профилактики правонарушений несовершеннолетних, предполагает принятие находящегося в настоящее время в стадии разработки и обсуждения Основ законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации. Этот нормативный акт в случае его принятия сделает систему правового регулирования профилактической работы с несовершеннолетними завершенной и позволит строить ее на принципах гуманности и обеспечения условий для позитивного развития личности несовершеннолетнего.